Роз’яснення Міністерства юстиції України від 12.04.2011 р.

МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ

РОЗ'ЯСНЕННЯ
від 12.04.2011 р.

Корупційні ризики в діяльності державних службовців
Як відомо, корупція є однією із найнебезпечніших загроз правам людини, демократії, правопорядку, чесності та соціальній справедливості, вона перешкоджає економічному розвиткові та загрожує належному і справедливому функціонуванню країн, має негативні фінансові наслідки для громадян, компаній і держав, а також для міжнародних установ.

На сьогоднішній день в нашій державі здійснюється низка заходів у сфері запобігання та протидії корупції, більша частина з яких направлена саме на запобігання корупції, як і в більшості країн Європи.

Одним із основних напрямів у сфері запобігання корупції є виявлення корупційних ризиків, які можуть виникнути в діяльності державних службовців, а також усунення умов та причин виникнення цих ризиків.

Вказані корупційні ризики постійно досліджуються науковцями та громадськими організаціями у різних сферах державного управління.

При цьому, за поширеністю корупційні ризики в діяльності державних службовців можна розташувати в такому порядку:

• недоброчесність державних службовців;

• виникнення конфлікту інтересів;

• безконтрольність з боку керівництва;

• наявність дискреційних повноважень.

Слід звернути увагу на те, що перше місце серед корупційних ризиків не випадково посідає недоброчесність поведінки державних службовців.

Етично-психологічні аспекти та соціально-правові фактори мають досить великий вплив на сумлінність державних службовців при виконанні останніми посадових обов'язків, оскільки державний службовець завжди приймає рішення у першу чергу на підставі власного досвіду, психологічного відношення до виконуваної роботи, а також ґрунтуючись на особистих переконаннях і персональному соціально-матеріальному становищі.

До того ж, під час добору осіб на посаду державного службовця одним із вагомих критеріїв є, зокрема, така моральна риса, як доброчесність (чесність, моральність, добропорядність).

Ще одним з не менш суттєвих корупційних ризиків є виникнення конфлікту інтересів, тобто наявність реальних або таких, що видаються реальними, суперечностей між приватними інтересами особи та її службовими повноваженнями, які можуть вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень.

Розглядаючи зазначені питання, слід нагадати низку положень міжнародних актів, які спрямовані на встановлення правил доброчесної поведінки.

Зокрема, це стаття 8 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, яка встановлює вимогу щодо розробки та прийняття країнами - учасницями Кодексів поведінки державних посадових осіб, а також рекомендацію щодо запровадження заходів і систем, які:

• сприяють тому, щоб державні посадові особи повідомляли відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо під час виконання ними своїх функцій;

• зобов'язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації, inter alia, про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи та про суттєві дарунки або прибутки, у зв'язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб;

• встановлюють відповідальність державних посадових осіб, які порушують кодекси або стандарти.

Варта також уваги Рекомендація Ради Організації економічного співробітництва і розвитку по покращенню етики поведінки на державній службі, прийнята 23 квітня 1998 року, яка встановлює, що етичні норми для державної служби мають бути чіткими і зрозумілими. Державні службовці повинні знати основні принципи і норми, якими вони мають послуговуватися в повсякденній роботі, та межі допустимої поведінки.

Цього можна досягнути шляхом постійного інформування та викладення зазначених етичних норм і принципів державної служби. Зокрема, це кодекс доброчесної поведінки, що дозволить досягнути єдиного розуміння зазначених принципів і норм як на всіх рівнях державного управління, так і більш широких колах суспільства.

Крім того, етичні норми мають бути відображені в правовій системі, яка є основою для доведення мінімальних обов'язкових норм і принципів поведінки до відома кожного державного службовця. Закони та нормативні акти можуть та повинні створювати основу для здійснення керівництва, розслідування, дисциплінарних заходів і судового переслідування.

Державні службовці повинні знати свої права та обов'язки при виявленні ними фактичних або можливих правопорушень у сфері державної служби. З цією метою для таких ситуацій повинні бути передбачені чіткі правила і процедури, яких мають дотримуватися державні службовці та посадові особи, та офіційно затверджена ієрархія відповідальності. Державні службовці також мають знати, який захист їм надаватиметься у разі виявлення ними таких правопорушень.

Процес прийняття рішень має бути прозорим та відкритим для ретельного його розгляду. Суспільство має знати, яким чином державні інститути розпоряджаються даними їм повноваженнями і ресурсами. Інформаційна прозорість може бути підкріплена такими заходами, як застосування систем розкриття відомостей та визнання ролі активних та незалежних засобів масової інформації.

Керівники повинні демонструвати та заохочувати етичну поведінку, зокрема, шляхом створення адекватних умов роботи, надання дієвої оцінки показників роботи.

Умови державної служби і робота з кадрами також мають заохочувати етичну поведінку (умови прийняття на роботу, перспективи просування по службі, можливості підвищення кваліфікації, адекватна оплата праці та політика у сфері роботи з кадрами).

В рамках державної служби мають діяти адекватні механізми підзвітності. Державні службовці мають бути підзвітні не лише керівництву, а і суспільству. Засоби реалізації підзвітності можуть бути як внутрішніми по відношенню до установи або відомства, так і діючими у масштабах усього державного апарату.

Для боротьби з неправомірною поведінкою мають передбачатися відповідні процедури та санкції. Тобто необхідно створити надійні процедури та ресурси для відслідковування, доповіді про розслідування випадків порушення правил державної служби, а також співрозмірні адміністративні або дисциплінарні санкції.

В травні 2000 року Кабінет Міністрів Ради Європи схвалив Рекомендацію Європейським країнам "Про кодекси поведінки для державних службовців", відповідно до якої Комітет Міністрів, будучи впевненим, що зосередження уваги суспільства і підвищення етичних цінностей є важливими засобами у попередженні корупції, рекомендує урядам всіх країн сприяти прийняттю національних кодексів поведінки, керуючись при цьому Модельним кодексом поведінки державних службовців.

Згідно із вимогами цього Модельного кодексу державні службовці при виконанні службових обов'язків повинні, зокрема:

• сумлінно виконувати свої службові обов'язки, проявляти ініціативу і творчі здібності, постійно підвищувати професійну кваліфікацію та удосконалювати організацію своєї роботи;

• виконувати свої посадові обов'язки чесно, неупереджено, не надавати будь-яких переваг та не виявляти прихильність до окремих фізичних і юридичних осіб, політичних партій, рішуче виступати проти антидержавних проявів і сил, які загрожують порядку в суспільстві або безпеці громадян;

• сумлінно виконувати свої посадові обов'язки, дотримуватися високої культури спілкування, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, інших осіб, з якими у нього виникають відносини під час виконання своїх посадових обов'язків;

• не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам суспільства та держави чи негативно вплинути на його репутацію.

Комітет міністрів Ради Європи доручив Групі країн проти корупції (ГРЕКО) слідкувати за виконанням цієї рекомендації.

В свою чергу, Групою держав Ради Європи проти корупції (GRECO), за результатами спільного першого та другого раундів оцінювання, Україні рекомендовано створити новий модельний кодекс поведінки/етики для службовців публічної сфери з метою посилення їх навчання щодо виконання ними відповідних зобов'язань пов'язаних з дотриманням певної поведінки відповідно до їх служби, зокрема щодо повідомлення про ймовірні корупційні діяння, виникнення конфлікту інтересів і добросовісного служіння суспільству.

З огляду на зазначене, правила поведінки (етичні норми) для державних службовців, які встановлюють їх права та обов'язки, є дуже необхідними, оскільки дозволяють не лише карати державних службовців, а й захищати їх.

Що ж до нормативного забезпечення зазначених питань в Україні, то наразі у Верховній Раді України знаходиться проект Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції в Україні", яким передбачено запровадження кодексів поведінки (стаття 13) та обов'язковість у разі виникнення врегулювання конфлікту інтересів (стаття 14).

На сьогодні наказом Головного управління державної служби України від 4 серпня 2010 року N 214, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 11 листопада 2010 року за N 1089/18384, затверджено Загальні правила поведінки державного службовця, яких мають дотримуватись державні службовці.

Згідно із Загальними правилами обов'язковою складовою для врегулювання конфлікту інтересів є саме контроль з боку керівництва.

В свою чергу, відсутність контролю (безконтрольність) з боку керівництва є корупційним ризиком.

Слід зазначити, що внаслідок безконтрольності з боку керівництва можуть виникнути й інші корупційні ризики. Зокрема, такі як конфлікт інтересів, недоброчесність державних службовців.

Тому, з метою недопущення (запобігання) виникнення такого корупційного ризику, як безконтрольність з боку керівництва, саме безпосереднім керівництвом контроль має здійснюватись:

• систематично, тобто нести регулярний характер, або постійно;

• всебічно, тобто найбільш охоплювати всі питання та напрямки роботи;

• шляхом перевірки не тільки тих службовців, які мають слабкі результати роботи, а й тих, що мають добрі результати;

• об'єктивно, тобто виключати упередженість;

• гласно, тобто результати контролю повинні бути відомі тим особам, які підлягали контролю;

• результативно (дієво), тобто в залежності від результатів контролю мають вживатись відповідні заходи.

Також, для запобігання виникнення цього ризику необхідним є такий обов'язковий захід, як надання безпосереднім керівництвом державним службовцям практичної допомоги в реалізації поставлених завдань.

В найкращому випадку контроль з боку керівництва має містити всі перераховані категорії, внаслідок чого буде усунуто умови для виникнення корупційних ризиків.

В переліку корупційних ризиків є наявність дискреційних повноважень, оскільки саме наявність можливості діяти на власний розсуд створює умови для вчинення корупційних правопорушень.

Дискреційні повноваження мають низку загальних ознак, а саме:

• дозволяють органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави) на власний розсуд оцінювати юридичний факт (фактичний склад), внаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини;

• дозволяють на власний розсуд обирати одну із декількох, запропонованих у проекті нормативно-правового акта, форм реагування на даний юридичний факт;

• надають можливість органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави) на власний розсуд вибирати міру публічно-правового впливу щодо фізичних та юридичних осіб, його вид, розмір, спосіб реалізації;

• дозволяють органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави) обрати форму реалізації своїх повноважень - видання нормативного або індивідуально-правового акта, вчинення (утримання від вчинення) адміністративної дії;

• наділяють орган (особу, уповноважену на виконання функцій держави) правом повністю або частково визначати порядок здійснення юридично значущих дій, у тому числі строк та послідовність їх здійснення;

• надають можливість органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави) на власний розсуд визначати спосіб виконання управлінського рішення, у тому числі передавати виконання прийнятого рішення підлеглим особам, іншим органам державної влади та місцевого самоврядування, встановлювати строки і процедуру виконання.

З 1 липня 2010 року в Міністерстві юстиції України запроваджено в рамках правової експертизи проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на наявність корупціогенних норм.

Слід звернути увагу, що за період з 1 липня по 31 грудня 2010 року в 213 проектах нормативно-правових актів виявлено корупціогенні фактори, з яких в 52 проектах присутнє неналежне визначення функцій, прав та обов'язків органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Таким чином, проведення антикорупційної експертизи сприяє усуненню корупціогенних факторів ще на етапі нормотворення, що в результаті виключає наявність дискреційних повноважень. Це є дуже важливим та позитивним кроком у сфері запобігання виникнення корупції.

Отже, підсумовуючи викладене, слід зазначити, що усунення корупційних ризиків в діяльності державних службовців виключить можливість порушення ними законодавства України, позитивно вплине на покращення роботи органів державної влади та сприятиме підвищенню їх авторитету.

 

Головний спеціаліст відділу
антикорупційної політики
Департаменту законодавства
про правосуддя, правоохоронної
діяльності та антикорупційної політики                                Н. Джух